به گزارش پایگاه خبری بانکداری الکترونیک به نقل از ریسک نیوز، دقیقا در پایان دو ماه بعد از آغاز جنگ، وزیر اقتصاد حکمی را صادر کرد که حالا به یک بحران حقوقی بزرگ تبدیل شده است. بحرانی که بیش از همه به افزایش شکاف ها در صنعت بیمه دامن می زند. از یک سو مدیری با سابقه که از سال 94 در سمت های عالی بیمه مرکزی خدمت کرده و مورد وثوق 5 رئیس کل از امین گرفته تا همتی و سلیمانی بوده و از سوی دیگر موسی رضایی که در کارنامه مدیریتی او عملکرد موفق بیمه البرز به عنوان یک شرکت پیشرو و مطمئن دیده می شود. در گزارش زیر تلاش شده به مسیرهایی احتمالی یک حکم انتصاب که از نظر حقوقی با اما و اگر روبروست اشاراتی شود.
تلاقی بحران و قانون
در حالی که کشور از اسفندماه ۱۴۰۴ درگیر شرایط استثنایی ناشی از جنگ بوده است، صنعت بیمه کشور با یکی از پیچیدهترین پروندههای حقوقی در حوزه مدیریت عالی خود روبروست. وضعیت فعلی بیمه مرکزی ، تنها یک جابجایی مدیریتی ساده نیست؛ بلکه تلاقی «شرایط اضطراری جنگ» و «تحدید صلاحیتهای قانونی» است. تعارض میان استمرار مسئولیت رئیسکل، مرخصی قائممقام و حکم سرپرستی صادر شده توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی، پرسشی بنیادین را پیش روی حقوقدانان قرار داده است: در زمان غیبت عملیِ هیأت وزیران، مرز صلاحیتهای قانونی کجاست؟
شرح مسئله: سهگانه مدیریت در بنبست
مسئله از 4 اسفند ۱۴۰۴ آغاز شد؛ جایی که پرویز خسروشاهی (رئیسکل) نامهای با محتوای مفاد انتقادی به وزیر اقتصاد نوشت و ادامه راه را منوط به عدم دخالتهای وزارت اقتصاد در نهاد ناظر بیمه دانست. با آغاز رسمی جنگ در ۹ اسفند اما، اولویتهای کشور تغییر کرد و جلسات هیأت وزیران برای مدتی تشکیل نشد و رئیس کل بیمه مرکزی خبر داد که با توجه به شرایط حاکم عجلهای ندارد و بهتر است بررسی موضوع به بعد از شرایط ویژه موکول شود. در این میان، قائممقام رئیسکل نیز در وضعیت «مرخصی بدون حقوق» به سر میبرد.
وزیر اقتصاد اما نتواست زیر چتر صبر، بیش از دو ماه صبوری کند و دقیقا یک روز بعد از 9 اردیبهشت ، در روز 10 اردیبهشت حکمی را صادر گرد . حکمی که گفته می شود با استناد به شرایط موجود است: حکم «سرپرستی» برای موسی رضایی مدیرعامل بیمه البرز که حالا بر اساس حکم مامور سرپرستی بیمه مرکزی شده بود.
اما به قرار اطلاع این اقدام وزیر از سوی رئیسکل واجد ابهام و اشکال قانونی جدی دانسته شده و او خود را تا تعیین رئیس کل جدید در دولت همچنان مقام قانونی میداند. پرسش اینجاست: آیا حکم وزیر در غیاب مصوبه دولت اعتبار دارد؟
چارچوب قانونی و استنادات حقوقی
الف) صلاحیت انتصاب و عزل (ماده ۱۹ قانون تأسیس)
طبق ماده ۱۹ قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمهگری، انتصاب رئیسکل و قائممقام صرفاً از طریق «پیشنهاد وزیر» و «تصویب هیأت وزیران» ممکن است. از منظر حقوق عمومی، قاعده کسی که حق انتصاب دارد، حق عزل را نیز دارد حاکم است.
- نتیجه حقوقی: به لحاظ اصولی از آنجا که مرجع انتصاب هیأت وزیران است، پذیرش استعفا یا عزل نیز صرفاً در صلاحیت هیأت وزیران است. اقدام وزیر به تنهایی برای پایان دادن به رابطه استخدامی یا انتصابی رئیسکل، فاقد وجاهت قانونی است.
اگرچه وزیر اقتصاد شرایط پذیرش استعفا را دارد. اما باید در شرایطی باشد که وزیر اقتصاد هم زمان فرد جدید را برای تصدی ریاست کلی بیمه مرکزی به هیات وزیران معرفی می کند و خود راسا حق انتصاب ندارد. در چنین شرایطی است که در واقع وزیر استعفا را پذیرفته و هیات وزیران نیز با اقدام خود در تعیین رئیس جدید استعفا را پذیرفته است.نتیجه حاکمیتی و استقلال نهاد ناظر - زمانی که قانون تاسیس بیمه مرکزی در سال 1350 تدوین و تصویب شد، اصل و اساس تصویب این قانون استقلال این نهاد به عنوان بازوی نطارتی بر بیمه گری در حوره حاکمیتی بود است و قانونگذار اگر غیر از این در نظر داشت بیمه مرکزی در قالب یک معاونت در وزارت اقتصاد شکل می گرفت. به نظر می رسد، نامه ای که رئیس کل بیمه مرکزی خطاب به وزیر اقتصاد نوشته در حقیقت در راستای دفاع از استقلال بیمه مرکزی بوده که هدف محوری قانون گذار و حاکمیت است. نامه ای که خسروشاهی در روزهای نخستین اسفند ماه خطاب به مدنی زاده نوشته اساسا اعتراض به دخالت های وزیر در امور بیمه گری بدون توجه و اطلاع رئیس کل بیمه مرکزی بوده است.
ب) جانشینی قانونی و غیبت (ماده ۲۳)
مطابق ماده ۲۳ قانون بیمه مرکزی، در غیاب رئیسکل، قائممقام دارای «کلیه اختیارات و وظایف قانونی» اوست.
به تعبیر دیگر قانونگذار پیشبینی «غیبت» را کرده و جانشین را تعیین نموده است. تعیین «سرپرست» از سوی وزیر، در حالی که قائممقام قانونی وجود دارد (حتی اگر در مرخصی باشد)، به نوعی موازیکاری و نقض ترتیب پیشبینی شده در ماده ۲۳ تلقی میشود.
ج) وضعیت مرخصی و مأموریت (ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری)
با استناد به ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری، کارمند رسمی در حالات مختلفی از جمله مأموریت یا مرخصی میتواند باشد. مرخصی بدون حقوق، سمت سازمانی فرد را ابطال نمیکند بلکه تعهدات طرفین را موقتاً متوقف میسازد.
- نکته کلیدی: اگر قائممقام در پست خود باقی است، طبق ماده ۲۳ قانون بیمه مرکزی، او تنها جانشین قانونی است. وزیر نمیتواند به بهانه مرخصی قائممقام، صلاحیت هیأت وزیران را غصب و سرپرست جدید تعیین کند.
- ضمناً قائم مقام برای شرایطی است که رئیس کل به هر دلیل غایب است. در حالیکه اکنون غیبت رئیس کل موضوعیت ندارد چون کار را ترک نکرده و منتظر مصوبه دولت برای رئیس کل جدید است.
د) محدودیت تفویض اختیار (اصل ۱۳۸ قانون اساسی و رأی وحدت رویه دیوان)
طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، هیأت وزیران میتواند تصویب برخی امور را به کمیسیونها یا وزیران تفویض کند، اما این تفویض نباید با متن و روح قانون در تعارض باشد.
- استناد به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری : این رأی صراحتاً تأکید دارد که اختیاراتی که قانوناً به مرجع خاصی (مانند هیأت وزیران در ماده ۱۹) محول شده، قابل تفویض به غیر (وزیر) نیست. لذا وزیر اقتصاد نمیتواند «به هر نحوی» جایگزین هیأت وزیران در انتصاب یا تعیین سرپرست شود.
تحلیل شرایط جنگی و وضعیت اضطرار
آیا جنگ مجوز دور زدن قانون است؟ در حقوق عمومی بین الملل، «نظریه شرایط اضطراری» اجازه برخی اقدامات فوقالعاده را میدهد، اما این اقدامات باید: ۱. مستند به قانون اضطرار باشد ۲. توسط مراجع ذیصلاح تنفیذ شود. اما در حقوق عمومی کشور ما هیچ قانون مشخصی درباره شرایط اضطرار نیست و از آنجا که در این حوزه اصل بر عدم صلاحیت است، یعنی هیات وزیران نمی تواند وظایف خود را تفویض کند مگر اینکه قانون مشخص کرده باشد.
صرف عدم تشکیل جلسه هیأت وزیران، صلاحیت را به وزیر منتقل نمیکند. در پرونده مشابه سال ۱۴۰۴ (انتصاب محمدرضا کشاورز در بیمه ایران)، دیوان عدالت اداری نشان داد که نسبت به تشریفات قانونی انتصاب بسیار حساس است.
آینده و پیشبینی حقوقی
وضعیت فعلی مدیریت بیمه مرکزی دارای اشکالات حقوقی جدی است:
۱. عدم قطعیت استعفا: تا زمانی که خسروشاهی نامه استعفای رسمی خود را به وزیر تقدیم نکند فارغ از اینکه هیأت وزیران چه موضعی درباره استعفای وی اتخاذ کند ، وی قانوناً مسئول است.
۲. تعارض در سرپرستی: حکم سرپرستی موسی رضایی بدون مصوبه دولت، با ماده ۱۹ و اصل ۱۳۸ در تضاد است.
۳. تکلیف قائممقام: قائممقام مکلف است در غیاب رئیسکل، وظایف را بر عهده بگیرد و مرخصی او مانع از اعمال صلاحیت قانونی ماده ۲۳ توسط وزیر برای تعیین سرپرست ثالث نمیشود. بعلاوه در حال حاضر رئیس کل غایب نیست و به فعالیت مشغول است.
پیشبینی: در صورت تداوم این اختلاف، دیوان عدالت اداری با استناد به رویه های قضایی متداول خود و مواد ۱۹ و ۲۳ قانون بیمه مرکزی، قاعدتا حکم به ابطال تصمیم وزیر و بازگشت به تشریفات قانونی (تصویب در هیأت وزیران) خواهد داد. آینده این نهاد ناظر، در گرو بازگشت به حاکمیت قانون، حتی در سختترین شرایط جنگی است.
. پیامدشناسی مدیریتی: هزینه صبرِ ناتمام و تقابل سرمایههای انسانی
فراتر از مواد قانونی، آنچه در این پرونده مورد انتقاد و تاسف است، آسیب به «سرمایه نمادین» صنعت بیمه است. نهاد ناظر (بیمه مرکزی) بیش از هر چیز به ثبات و اعتبار تکیه دارد؛ تزلزل در رأس این هرم، آن هم در شرایط جنگی، سیگنال عدم اطمینان به کل بازار مخابره میکند.
- تقابل دو سرمایه ملی: در یک سوی این معادله، پرویز خسروشاهی قرار دارد؛ مدیری که از سال ۱۳۹4 در بدنه عالی بیمه مرکزی ابتدا در کسوت قائممقامی و سپس ریاست حضور داشته و نماد «حافظه سازمانی» و «سلامت حرفهای» این نهاد است. در سوی دیگر، موسی رضایی حضور دارد که کارنامه موفق او در بیمه البرز و سوابق قبلی او ، وی را به یکی از مدیران توانمند و خوشنام صنعت تبدیل کرده است.
- هزینه عدم صبوری: تدبیر مدیریتی حکم میکرد که وزیر محترم اقتصاد با تکیه بر سوابق درخشان همکاری این دو مدیر، از تقابل آنها پیشگیری کند. تجربه انفجار اسکله شهید رجایی بندرعباس یک مثال تاریخی روشن است؛ جایی که هماهنگی میان خسروشاهی (در مقام ناظر) و رضایی (در مقام مجری/بیمهگر) توانست یکی از بزرگترین بحرانهای صنعتی کشور را با کمترین حاشیه مدیریت کند.
- تخریب وجهه نهادی: انتصاب سرپرست با روشی که شائبه «دور زدن قانون» را دارد، تنها به شخص رئیسکل آسیب نمیزند، بلکه در شرایط خاص کشور، جایگاه «بیمه مرکزی» را در نگاه بینالمللی و داخلی تضعیف میکند. اگر وزیر اقتصاد تنها تا زمان تشکیل اولین جلسه هیأت وزیران صبر میکرد، میتوانست جابجایی را در بستری از احترام و تشریفات قانونی انجام دهد؛ اقدامی که هم حرمت پیشکسوتان صنعت را حفظ میکرد و هم مسیر مدیریت جدید را از شائبههای حقوقی پاک میساخت.
آینده چه خواهد شد
آیندهی این پرونده را میتوان از سه منظر «حقوقی»، «مدیریتی-صنعتی» و «حاکمیتی» تحلیل کرد. با توجه به دادههای موجود و رویههای قضایی، سناریوهای پیشرو به شرح زیر قابل پیشبینی است:
۱. منظر حقوقی: بنبست یا ابطال
اگر کار به دیوان عدالت اداری بکشد، با توجه به رأی وحدت رویه دیوان و نص صریح ماده ۱۹ و ۲۳ قانون تأسیس بیمه مرکزی، احتمال پیروزی وزیر اقتصاد تقریبا غیر ممکن است.
- ابطال حکم: دیوان قاعدتاً حکم سرپرستی را به دلیل «عدم رعایت تشریفات قانونی» و «تجاوز از حدود اختیارات» ابطال خواهد کرد.
- پیامد: این امر یک «شکست حقوقی» سنگین برای تیم مدیریتی وزارت اقتصاد خواهد بود و عملاً تمام تصمیمات امضاشده توسط سرپرست در آن بازه زمانی را با چالش «اعتبار قانونی» مواجه میکند.
۲. منظر مدیریتی: فرسایش سرمایههای انسانی
این غمانگیزترین بخش ماجراست. صنعت بیمه ایران با یک «تنش ناخواسته داخلی» میان نخبگان خود روبرو شده است:
- تقابل دو چهره: از یک سو خسروشاهی (با سابقه و دیسیپلین خاص خود) و از سوی دیگر رضایی (مدیر اجرایی موفق). این تقابل، پتانسیل همکاری این دو در آینده را از بین میبرد.
- شکاف در بدنه مدیریتی: مدیران عامل شرکتهای بیمه در میانه این دو امضا (رئیس کل قانونی و سرپرست منصوب وزیر) سردرگم میشوند. در شرایط جنگی که صنعت بیمه باید ستون آرامش اقتصادی باشد، خود به کانون تزلزل تبدیل شده است.
۳. منظر حاکمیتی: راهحل «عادیسازی»
بعید است دولت بگذارد کار به حکم قطعی دیوان برسد. محتملترین سناریوی «خروج از بحران» برای دولت و مدنیزاده این است:
برگزاری جلسه هیئت وزیران: به محض اولین فرصت، هیئت وزیران تشکیل جلسه داده و با پذیرش استعفای خسروشاهی، انتصاب رضایی (یا فرد دیگری) را تصویب میکند تا به وضعیت «غیرقانونی» فعلی پایان دهد.
اما اگر طی یک تا چندماه ماه آینده هیأت وزیران موفق به تشکیل جلسه نشود، وضعیت فعلی از یک ابهام موقت به یک بحران حقوقی پایدار تبدیل میشود؛ به این معنا که هر تصمیم و بخشنامهای که با امضای سرپرست صادر شود، بهطور جدی در معرض ایراد «عدم صلاحیت مرجع صادرکننده» و ابطال در دیوان عدالت اداری قرار میگیرد و اقتدار بیمه مرکزی بهعنوان نهاد ناظر عملاً فرسوده میشود. چنین وضعی قابل تداوم نیست و یا به بازگشت عملی رئیس کل منصوب هیأت وزیران میانجامد یا به یک تثبیت امر واقعِ پرهزینه و آسیبزا
نکته تعیینکننده و کمتر دیدهشده این است که با طولانی شدن این بلاتکلیفی، مسئولیت حقوقی شخصی امضاکنندگان (نه فقط نهاد) پررنگ میشود؛ یعنی مدیران و معاونانی که مصوبات حساس را امضا میکنند، ممکن است بعداً مستقیماً طرف دعوای دیوان قرار گیرند و همین عامل معمولاً پیش از هر چیز دیگری، سیستم را وادار به تعیین تکلیف سریع میکند.
البته تجربه های عملی نشان می دهد در چنین مواقعی، یک مقام بالادستی، با ورود به مسئله، راه حل نهایی را پیشنهاد می کند. با توجه به اینکه رئیس جمهوری، ناصر همتی را به عنوان فرمانده اقتصادی خود قلمداد می کند احتمالا و در نهایت باید دید همتی در باره رفع این چالش حقوقی چه نظری دارد و چطور مسئله را حل می کند.
- هزینه سیاسی: هرچند این کار مشکل حقوقی را حل میکند، اما داغِ «دور زدن قانون» و «فشار برای استعفا» بر پیشانی این دوره مدیریتی باقی خواهد ماند.
۴. تأثیر بر صنعت بیمه (آینده میانمدت)
- کاهش اقتدار نهاد ناظر: وقتی وزیر اقتصاد میتواند با یک حکم ساده، استقلالِ رویهایِ بیمه مرکزی را نادیده بگیرد، جایگاه «نهاد ناظر» در برابر شرکتهای بیمه تضعیف میشود.
- ریسک دعاوی آتی: ذینفعان صنعت بیمه ممکن است در آینده برای فرار از برخی مصوبات این دوره، به «عدم وجاهت قانونی صادرکننده حکم» استناد کنند که این یک مینِ کارگذاشتهشده در مسیر صنعت است.
در افق اکنون و بحران
آینده این پرونده نشان خواهد داد که آیا «حاکمیت قانون» فدای «مصلحتهای اجرایی لحظهای» میشود یا خیر.
اگر وزیر اقتصاد از مسیر فعلی عقبنشینی نکند و یا سریعاً مصوبه هیئت وزیران را نگیرد، صنعت بیمه با یک بحران مشروعیت در امضا مواجه خواهد شد که در دوران جنگ (که نیاز به پوششهای بیمهای سنگین و اتکایی است) میتواند برای کشور خطرناک باشد.
لذا دولت برای جلوگیری از این بحران حقوقی در دیوان، سعی خواهد کرد در کوتاهترین زمان وارد مسئله شده و به گونه ای مسئله را حل می کند اما اعتبار اخلاقی و حرفهایِ وزارتخانه نزد دولت و البته بدنه تخصصی بیمه مرکزی، تا مدتها بازسازی نخواهد شد.
در نهایت
وضعیت فعلی، یک «باخت-باخت» مدیریتی است. قرار دادن دو مدیر متخصص و متعهد روبروی یکدیگر، آن هم به دلیل تعجیل در صدور حکمی که میشد با یک تا دوماه تامل، وجهه قانونی و اخلاقی پیدا کند، هزینهای است که صنعت بیمه نباید میپرداخت. احترام به قانون، در واقع احترام به مدیرانی است که تمام قد برای حفظ ثبات این صنعت در روزهای بحرانی جنگ ایستادگی کردهاند.